Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 сентября 2019 г. N 31-АПА19-10 О признании недействующим пункта 1 решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 25 декабря 2018 года N 1516 "О Схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары" в части невключения в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары нестационарного торгового объекта - торгового павильона, расположенного на земельном участке в районе дома N 17 по Юго-западному бульвару города Чебоксары
Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 сентября 2019 г. N 31-АПА19-10

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Кириллова В.С.
при секретаре Тимохине И.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Торгашиновой Екатерины Анатольевны о признании не действующим в части решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 25 декабря 2018 года N 1516 "О Схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары", по апелляционной жалобе Торгашиновой Екатерины Анатольевны и апелляционному представлению прокуратуры Чувашской Республики на решение Верховного суда Чувашской Республики от 30 апреля 2019 года, которым в удовлетворении административного иска отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя индивидуального предпринимателя Торгашиновой Е.А. - Данилова В.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,
установила:
решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205 была утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары (далее по тексту - Схема).
В разделе III "Нестационарные торговые объекты на территории Московского района города Чебоксары" в пункте под номером 3.23.1 названной Схемы был включен киоск, площадью 57 кв. м., расположенный в районе дома N 17 по Юго-западному бульвару города Чебоксары.
25 апреля 2017 года Чебоксарским городским Собранием депутатов принято решение N 732 "О внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, утвержденную решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205", которым строка 3.23.1. из Схемы исключена.
Решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 25 декабря 2018 года N 1516 ранее действовавшая Схема от 21 ноября 2013 года N 1205 признана утратившей силу и утверждена новая Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, в которой отсутствует торговый объект в районе дома N 17 по Юго-западному бульвару города Чебоксары.
Индивидуальный предприниматель Торгашинова Е.А. обратилась в Верховный Суд Чувашской Республики с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 1 решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 25 декабря 2018 года N 1516, которым утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, в части невключения в данную Схему принадлежащего ей торгового объекта в районе дома N 17 по Юго-западному бульвару города Чебоксары.
По мнению административного истца оспариваемое решение противоречит нормам Земельного кодекса Российской Федерации, Федеральному закону от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", Федеральному закону от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", а также постановлению Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2010 года N 772 "Об утверждении Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов", согласно которым нестационарные торговые объекты размещаются в целях обеспечения населения услугами торговли, а внесение изменений в схему не может ограничивать конкуренцию и служить основанием для пересмотра мест размещения объектов, строительство, реконструкция и эксплуатация которых была начата до утверждения указанной схемы, а также ограничивает права административного истца на осуществление предпринимательской деятельности.
Решением Верховного суда Чувашской Республики от 30 апреля 2019 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе административным истцом Торгашиновой Е.А. поставлен вопрос об отмене решения суда и удовлетворении заявленных требований.
Полагает, что суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении иска, неправомерно сослался на вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Чувашской Республики от 13 февраля 2018 года, которым были удовлетворены требования администрации города Чебоксары к ней об освобождении земельного участка, чем административному ответчику созданы предпосылки для исключения принадлежащего ей торгового объекта из схемы размещения нестационарных торговых мест на территории г. Чебоксары, а также лишило административного истца гарантий, связанных с переоформлением права на использование торгового места.
По мнению административного истца, суд первой инстанции неправильно истолковал положения Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" и не учел правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, содержащуюся в Определении от 29 января 2015 года N 225-О, о том, что статья 10 названного Федерального закона направлена на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, сохранение возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, недопущение сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг.
В апелляционном представлении прокуратуры Чувашской Республики также ставится вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права и несоответствием выводов суда фактическим обстоятельствам дела.
Приводится довод о том, что каких-либо правовых оснований для совершения административным ответчиком действий, направленных на исключение вышеуказанного нестационарного торгового объекта из Схемы, утвержденной решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года, а впоследствии не включение его в Схему, утвержденную решением представительного органа от 25 декабря 2018 года N 1516, не имелось, что нарушает права административного истца на ведение предпринимательской деятельности.
На апелляционную жалобу административного истца и апелляционное представление прокуратуры Чувашской Республики принесены возражения Чебоксарского городского Собрания депутатов.
Чебоксарское городское Собрание депутатов и администрация города Чебоксары своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание не явились, своих представителей не направили. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда подлежит отмене по следующим основаниям.
На основании части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
Разрешая заявленные требования, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Чебоксарским городским Собранием депутатов с соблюдением компетенции и в пределах предоставленных полномочий в области утверждения органами местного самоуправления в Чувашской Республике схемы размещения нестационарных торговых объектов и опубликован в установленном порядке.
Вместе с тем, отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из того, что отсутствие в Схеме вышеназванного нестационарного торгового объекта не нарушает права, свободы и законные интересы индивидуального предпринимателя Торгашиновой Е.А. на осуществление предпринимательской деятельности, поскольку на момент принятия оспариваемого решения срок договора аренды земельного участка между Торгашиновой Е.А. и администрацией города Чебоксары истёк, следовательно, законных оснований для использования земельного участка у Торгашиновой Е.А. не имеется.
Кроме того, суд пришел к выводу о том, что, киоск, принадлежащий Торгашиновой Е.А., на момент рассмотрения дела не находился в том месте, которое было определено Схемой, утвержденной решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205, его площадь также отличалась от предусмотренной названной Схемой (вместо 57 кв. м. занято 72 кв. м). При этом суд сослался на вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Чувашской Республики, которым на индивидуального предпринимателя Торгашинову Е.А. возложена обязанность освободить часть земельного участка, расположенного в торце дома N 17 по Юго-западному бульвару города Чебоксары, путем демонтажа торгового павильона.
На основании пункта 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке является неправильное применение норм материального права.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что при принятии судебного решения по настоящему административному делу Верховный Суд Чувашской Республики неправильно применил нормы материального права к имеющим место правоотношениям.
Согласно пункту 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.
На основании пункта 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".
Согласно частям 1-3, 5 и 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Порядок включения в схему размещения, указанную в части 1 настоящей статьи, нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации. Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.
Судом установлено и материалами дела подтверждается, что 21 декабря 2012 года между администрацией города Чебоксары (арендодатель) и индивидуальным предпринимателем Торгашиновой Е.А. (арендатор) был заключен договор N 160/981-МК аренды земельного участка, согласно которому арендатору был передан во временное владение и пользование земельный участок с кадастровым номером 21:01:010804:18, общей площадью 57 кв. м., расположенный в г. Чебоксары по Юго-Западному бульвару рядом с жилым домом N 17, для эксплуатации торгового павильона на срок с 7 ноября 2012 года по 7 ноября 2015 года.
13 января 2017 года арендодателем в адрес Торгашиновой Е.А. было направлено уведомление об одностороннем отказе от договора аренды и указано на необходимость освободить земельный участок в месячный срок после получения данного уведомления.
При этом указанный нестационарный торговый объект был включен в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары на основании решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205 в строке 3.23.1.
Однако, несмотря на данное обстоятельство, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что поскольку на момент издания оспариваемого в части решения Чебоксарского городского Собрания депутатов арендные отношения между индивидуальным предпринимателем Торгашиновой Е.А. и арендодателем участка были прекращены, в связи с чем законных оснований для дальнейшего использования вышеназванного земельного участка у неё не имелось.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с таким выводом суда первой инстанции, поскольку он основан на неправильном применении судом норм материального права и без учета фактических обстоятельств по делу.
Судом установлено, что на момент принятия оспариваемого в части решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 25 декабря 2018 года N 1516 ранее действовавшая Схема от 21 ноября 2013 года N 1205 признана утратившей силу, но вышеназванный торговый объект в районе дома N 17 по Юго-западному бульвару города Чебоксары использовался административным истцом для осуществления торговой деятельности.
Главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации, введенной в действие Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" с 1 марта 2015 года, предусмотрена возможность использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, то есть без заключения договора аренды земельных участков (статьи 39.33, 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации).
Аналогичная позиция содержится и в разъяснении Министерства экономического развития Российской Федерации от 24 марта 2015 года N 6786-ПК/Д23и, в котором указано, что в связи с вступлением в силу главы V.6 Земельного кодекса Российской Федерации разрешение на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях размещения нестационарных торговых объектов, установки и эксплуатации рекламных конструкций не выдается: данные объекты могут размещаться в силу утвержденных схем размещения нестационарных торговых объектов без оформления прав на земельные участки (пункт 8).
Таким образом, истечение срока договора аренды земельного участка от 21 декабря 2012 года N 160/981-МК, заключенного между администрацией города Чебоксары (арендодатель) и индивидуальным предпринимателем Торгашиновой Е.А. (арендатор), на котором расположен нестационарный торговый объект, само по себе не могло служить основанием для произвольного исключения данного объекта из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, утвержденной решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205, а также не включения в Схему, утвержденную решением представительного органа от 25 декабря 2018 года N 1516.
Кроме того, в Порядке разработки и утверждения органами местного самоуправления в Чувашской Республике схемы размещения нестационарных торговых объектов, утвержденном приказом министерства экономического развития, промышленности и торговли Чувашской Республики от 16 ноября 2010 года N 184, указано, что схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается на неопределенный срок (пункт 2). Таким образом, субъектам малого и среднего предпринимательства предоставляется право для стабильного осуществления торговой деятельности.
В то же время, доказательств того, что земельный участок, на котором находится вышеназванный торговый объект, подлежал изъятию для государственных или муниципальных нужд, либо внесение данного торгового павильона в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары было осуществлено с нарушением установленных требований законодательства, в материалах дела не имеется.
Вместе с тем, приказом Минпромторга России от 25 декабря 2014 года N 2733 "Об утверждении Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015-2016 годы и период до 2020 года" предусмотрено, что при отсутствии системных нарушений правил торговли и желании хозяйствующего субъекта продолжать торговую деятельность по истечении сроков разрешенного размещения нестационарного торгового объекта необходимо обеспечивать продление договоров (иных разрешительных документов) без проведения конкурентных процедур. При градостроительной необходимости освобождения места размещения нестационарного торгового объекта следует обеспечивать предоставление хозяйствующему субъекту альтернативных равноценных компенсационных мест, реализуя принцип "меняется место - сохраняется бизнес" (п. 3.2.2).
Кроме того, согласно правовой позиции, выраженной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 года N 225-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Администрации города Иркутска на нарушение конституционных прав и свобод положением части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер. Положение части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", предусматривающее, что утверждение (изменение) схемы размещения нестационарных торговых объектов не может служить основанием для пересмотра мест размещения торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых начаты до утверждения указанной схемы, направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой. Органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.
Таким образом, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что при принятии судебного решения судом первой инстанции не были учтены и неправильно применены положения части 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ, статей 39.33, 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 3.2.2 приказа Минпромторга России от 25 декабря 2014 года N 2733 "Об утверждении Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015-2016 годы и период до 2020 года" к имевшим место правоотношениям, а также не учтена правовая позиция, выраженная в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 года N 225-О.
На основании части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов.
Аналогичное положение применительно к сфере торговли предусмотрено статьей 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".
При этом в силу статьи 17 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли должны принимать меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности.
На основании положений статьи 11 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления по вопросам развития малого и среднего предпринимательства относится создание условий для развития малого и среднего предпринимательства.
Данных о том, что состоявшиеся судебные постановления об удовлетворении требования Администрации города Чебоксары к Торгашиновой Е.А. о демонтаже торгового павильона площадью 72 кв. м. фактически исполнены, не имеется. Суд не располагал также доказательствами того, что индивидуальный предприниматель Торгашинова Е.А. изъявила желание прекратить торговую деятельность. Объективных данных градостроительной необходимости в освобождении места размещения нестационарного торгового объекта Торгашиновой Е.А. в районе дома N 17 по Юго-западному бульвару города Чебоксары административным ответчиком суду не представлено.
То обстоятельство, что нестационарный торговый объект был установлен с нарушением определенного Схемой места его расположения и превышением его площади, не могло служить основанием для исключения из такой Схемы и не включении в неё места размещения нестационарного торгового объекта.
При таких обстоятельствах Судебная коллегия не может согласиться с выводом суда первой инстанции об отсутствии правовых оснований для включения спорного нестационарного объекта в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, утвержденной решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 25 декабря 2018 года N 1516.
С учетом изложенного обжалуемое решение суда нельзя признать законным, в связи с чем оно подлежит отмене.
Руководствуясь статьями 177, 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Чувашской Республики от 30 апреля 2019 года отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления индивидуального предпринимателя Торгашиновой Екатерины Анатольевны.
Признать недействующим с момента вступления в силу настоящего определения пункт 1 решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 25 декабря 2018 года N 1516 "О Схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары" в части не включения в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары нестационарного торгового объекта - торгового павильона, расположенного на земельном участке в районе дома N 17 по Юго-западному бульвару города Чебоксары.

Председательствующий	Хаменков В.Б.	

Судьи	Корчашкина Т.Е.	

	Кириллов В.С.